關(guān)于赴陜西省開展基層市場監(jiān)管工作

專題調(diào)研的報(bào)告

　　近日，按照“不忘初心，牢記使命”主題教育活動(dòng)要求，法規(guī)司主要負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)一行四人，組成調(diào)研組赴陜西省漢中市、安康市開展基層市場監(jiān)管工作專題調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

　　一、調(diào)研基本情況 

　　為充分了解基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行情況，調(diào)研組采取座談與調(diào)研相結(jié)合的方式，分別在漢中市、安康市市場監(jiān)管局召開座談會(huì)，與30余名市場監(jiān)管所所長、基層市場監(jiān)管部門法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志座談交流；并走訪3個(gè)城、鄉(xiāng)市場監(jiān)管所開展實(shí)地調(diào)研，聽取基層同志對市場監(jiān)管所法律定位與職能定位的意見建議，了解基層市場監(jiān)管執(zhí)法情況、法治建設(shè)情況等。 

　　二、陜西省基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)情況 

　　調(diào)研組了解到，陜西省2015年啟動(dòng)市場監(jiān)管系統(tǒng)改革后，按照省委、省政府文件要求，各縣區(qū)均組建市場監(jiān)督管理局，整合了工商、質(zhì)檢、鹽務(wù)、食品藥品監(jiān)管部門的職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)形式不一，有些地區(qū)仍保留按片區(qū)管理的工商所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管所，有些地區(qū)“合二為一”成立市場監(jiān)管所；有些市場監(jiān)管所仍為縣局的派出機(jī)構(gòu)，有些已歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。 

　　調(diào)研走訪的漢中市，全市總面積2.72萬平方公里，常住人口386萬。在2015年機(jī)構(gòu)改革后，全市11個(gè)縣區(qū)相繼組建縣級市場監(jiān)督管理局（加掛食品藥品監(jiān)督管理局牌子）。2019年2月，在市級層面整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)、價(jià)監(jiān)及知識產(chǎn)權(quán)、打擊假冒偽劣商品等職能，組建漢中市市場監(jiān)管局，11個(gè)縣區(qū)市場監(jiān)管局于6月底前也基本改革到位。目前，全市共設(shè)置市場監(jiān)管所（加掛食品藥品監(jiān)管所牌子）178個(gè)，除城固、略陽2個(gè)縣52個(gè)所仍作為縣級市場監(jiān)管局派出機(jī)構(gòu)外，其余126個(gè)所均已劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理。全市市場監(jiān)管系統(tǒng)共2590人，其中市場監(jiān)管所1154人。 

　　調(diào)研走訪的安康市，全市總面積2.35萬平方公里，常住人口266.89萬。2019年1月，在市級層面整合原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)、價(jià)監(jiān)及知識產(chǎn)權(quán)等職能，組建安康市市場監(jiān)管局。全市共11個(gè)縣區(qū)市場監(jiān)督管理局，138個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所。除漢濱區(qū)城區(qū)4所為漢濱區(qū)市場監(jiān)管局的派出機(jī)構(gòu)外，其余均已劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理。全市市場監(jiān)管部門共1520人，其中市場監(jiān)管所694人。 

　　三、調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題 

　?。ㄒ唬┗鶎邮袌霰O(jiān)管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足 

　　機(jī)構(gòu)改革后，市場監(jiān)管所監(jiān)管執(zhí)法力量并未按照職能劃轉(zhuǎn)、人隨事走的要求得到有效補(bǔ)充，導(dǎo)致監(jiān)管力量與監(jiān)管職能嚴(yán)重不匹配，執(zhí)法不到位，監(jiān)管職能被虛置，帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。主要表現(xiàn)為，一是監(jiān)管力量與監(jiān)管職能嚴(yán)重不匹配。機(jī)構(gòu)改革前，原質(zhì)監(jiān)局、鹽務(wù)局、價(jià)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)等部門在基層沒有派出機(jī)構(gòu)，目前大部分市場監(jiān)管所是將原工商、食藥監(jiān)監(jiān)管所整合后成立，承擔(dān)的職能包括辦證辦照等行政許可事項(xiàng)、以及原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價(jià)等全口徑監(jiān)管，還包括各類市場巡查、專項(xiàng)整頓、消費(fèi)投訴、執(zhí)法檢查、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等工作。但職能擴(kuò)展的同時(shí)，執(zhí)法人員并未得到相應(yīng)補(bǔ)充。很多監(jiān)管所只有2至4人，平均每天接到上級下發(fā)的文件2-3份，工作應(yīng)接不暇，使得部分監(jiān)管工作流于形式，只注重工作留痕，不注重工作實(shí)效。加之持續(xù)嚴(yán)格的追責(zé)問責(zé)，一些地方的執(zhí)法人員出現(xiàn)不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法的畏難情緒?；鶎颖O(jiān)管力量的缺位也導(dǎo)致大量工作積壓在縣局，影響縣局工作職責(zé)的履行。二是基層監(jiān)管人員的專業(yè)化程度亟需提升。食品藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和專業(yè)技術(shù)人員普遍缺乏，稍微復(fù)雜一點(diǎn)的案件就難以應(yīng)付，常常出現(xiàn)縣區(qū)局下達(dá)給鎮(zhèn)（街道辦）的文件無人落實(shí)，接到文件的人不懂業(yè)務(wù)，懂業(yè)務(wù)的人不在崗或長期下鄉(xiāng)的情況。 

　?。ǘ┤藛T流失、偏離主業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重 

　　基層同志普遍反映，市場監(jiān)管所劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理后，工作重心發(fā)生偏移，甚至政令不暢，一些重要監(jiān)管任務(wù)無法落實(shí)，使原本就已嚴(yán)重短缺的市場監(jiān)管執(zhí)法力量進(jìn)一步削弱，基層監(jiān)管能力下滑，市場監(jiān)管“最后一公里”疏于職守。一是部分鎮(zhèn)（街辦）市場監(jiān)管所劃歸鎮(zhèn)辦管理后, 市場監(jiān)管人員，特別是年輕有生力量和專業(yè)執(zhí)法骨干被抽調(diào)或挪用去完成政府工作，流失嚴(yán)重。部分監(jiān)管人員來自鎮(zhèn)（辦）政府其他部門，沒有執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)法資質(zhì)，只能以他人名義從事執(zhí)法工作，存在巨大法律風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，漢中市288個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）市場監(jiān)管所中，在崗的僅為編制數(shù)的45%。二是市場監(jiān)管所不得不接受鎮(zhèn)（街道辦）委派的各項(xiàng)任務(wù)，除了承擔(dān)正常的市場監(jiān)管工作外，還大量從事鎮(zhèn)（辦）工作，包括包村、拆遷、創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)建、協(xié)助處理信訪、秸稈禁燒、防汛、環(huán)保等，工作重心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作為主，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作甚至占基層所工作的80%，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的所長同時(shí)兼任貧困村第一書記或工作隊(duì)長，每月駐村22天，對于市場監(jiān)管主業(yè)反而無暇顧及。例如調(diào)研組走訪的安康市一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所，僅有兩間辦公室，在政務(wù)服務(wù)大廳有一個(gè)行政許可受理窗口，只有一名干部值守，根本無法承擔(dān)繁重的市場監(jiān)管執(zhí)法工作。 

　　調(diào)研組了解到，仍作為縣級市場監(jiān)管部門派出機(jī)構(gòu)的個(gè)別市場監(jiān)管所，盡管機(jī)構(gòu)改革后也面臨著嚴(yán)重的壓力與問題，但由于執(zhí)法人員相對穩(wěn)定，監(jiān)管責(zé)任明確，上傳下達(dá)較為暢通，基層任務(wù)落實(shí)情況較好，一年來市場監(jiān)管工作有序開展。 

　?。ㄈ﹫?zhí)法辦案數(shù)量大幅下滑

　　調(diào)研組了解到，市場監(jiān)管所執(zhí)法辦案數(shù)量大幅下降，甚至出現(xiàn)年度零辦案的情況，暴露出大量監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)，劃轉(zhuǎn)鎮(zhèn)（街道辦）的大部分市場監(jiān)管所執(zhí)法辦案數(shù)量與2015年之前相比下降了一半左右，有些地區(qū)不及劃轉(zhuǎn)前的三分之一。如漢中市，2015年之前，鎮(zhèn)（街道辦）監(jiān)管所作為縣局派出機(jī)構(gòu)基本能夠?qū)Ｗ⒈O(jiān)管工作，監(jiān)管執(zhí)法履職到位，2015年各管理所查辦各類案件798起，自劃轉(zhuǎn)鎮(zhèn)（街道辦）管理后逐年下滑，至2018年僅為200起，大部分監(jiān)管所全年案件辦理量為零。今年上半年，職能整合后，食品藥品違法案件查辦數(shù)量較去年同期也下降了43%。 

　?。ㄋ模﹫?zhí)法人員身份不一、人心不穩(wěn) 

　　由鎮(zhèn)（街道辦）管理的監(jiān)管所多為事業(yè)組織，所里執(zhí)法人員編制各不相同，原工商執(zhí)法人員大都為行政編制，食藥執(zhí)法人員基本為事業(yè)編制，此外，還有部分質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員為參公事業(yè)編制，物價(jià)、鹽務(wù)等執(zhí)法任務(wù)大量為工勤身份，組合后人員行政編制少，事業(yè)編制多，尤其是工勤人員多，占人數(shù)比重大。由于人員身份不一，尤其存在一部分自收自支事業(yè)編制，造成人員同工不同酬，很大程度影響了基層人員執(zhí)法辦案的積極性。 

　?。ㄎ澹┍Ｕ喜坏轿挥绊懥吮O(jiān)管執(zhí)法效果 

　　基層同志反映，很多市場監(jiān)管所，尤其是劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理的市場監(jiān)管所辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，一些監(jiān)管所的辦公場所與總局出臺的基層監(jiān)管所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求差距較大，一些地區(qū)卻并沒有按行政執(zhí)法單位的標(biāo)準(zhǔn)配置人員編制、車輛編制、落實(shí)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障等，而是按管理單位配置相關(guān)資源，執(zhí)法工作保障與工作需要差距極大，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后。如漢中市11個(gè)縣區(qū)有國家級貧困縣8個(gè)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、快速檢驗(yàn)檢測設(shè)備，等執(zhí)法裝備缺口較大，無法滿足監(jiān)管執(zhí)法需要，嚴(yán)重制約了監(jiān)管效能的提升。 

　　四、思考和建議 

　?。ㄒ唬╆P(guān)于市場監(jiān)管所的法律定位和職能定位的分析 

　　從中央文件精神看，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，“整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍。由國家市場監(jiān)督管理總局指導(dǎo)。鼓勵(lì)地方將其他直接到市場、進(jìn)企業(yè)，面向基層、面對老百姓的執(zhí)法隊(duì)伍，如商務(wù)執(zhí)法、鹽業(yè)執(zhí)法等，整合劃入市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳 2018 年 11 月 26 日印發(fā)的《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》指出，“整合市場監(jiān)管領(lǐng)域在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的站所力量和資源，組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性監(jiān)管工作，依法行使行政處罰權(quán)，作為縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局派出機(jī)構(gòu)，以縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)和管理為主”。對市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍的職能定位及工作上的隸屬關(guān)系作出規(guī)定。 

　　從法律法規(guī)規(guī)定看，根據(jù)行政許可法、行政處罰法相關(guān)規(guī)定，如市場監(jiān)管所作為縣級市場監(jiān)管部門的派出機(jī)構(gòu)，可依法直接行使市場監(jiān)管職能。如市場監(jiān)管所劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理，實(shí)現(xiàn)職權(quán)法定有三種途徑，一是通過法律、行政法規(guī)規(guī)定作出授權(quán)；二是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)；國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)；三是接受縣級市場監(jiān)管部門委托行使職權(quán)（行政許可可以委托其他行政機(jī)關(guān)行使，行政處罰可以委托依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織行使）。目前陜西大部分已劃轉(zhuǎn)所均采取第三種方式，作為事業(yè)組織，接受縣市場監(jiān)管局委托，行使部分職權(quán)，縣市場監(jiān)管局對其行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任，在一定程度上形成了權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象。 

　　從基層執(zhí)法實(shí)踐看，此次調(diào)研的陜西省陜南地區(qū)，以劃轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)（街道辦）管理的市場監(jiān)管所為主，這些市場監(jiān)管所普遍存在偏離監(jiān)管主業(yè)、執(zhí)法力量薄弱、專業(yè)能力不足等現(xiàn)象，對執(zhí)法辦案造成了較大影響，市場監(jiān)管干部職業(yè)發(fā)展也面臨諸多不確定因素，一定程度上影響了市場監(jiān)管執(zhí)法的開展和市場秩序的維護(hù)。 

　?。ǘ╆P(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)的建議 

　　市場監(jiān)管部門承擔(dān)工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域日常監(jiān)管和行政執(zhí)法職能，相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“警察”。市場監(jiān)管職責(zé)能否履行到位，直接關(guān)系到人民群眾的福祉?；鶎邮袌霰O(jiān)管機(jī)構(gòu)是市場監(jiān)管部門的觸角和神經(jīng)末梢，其功能能否充分發(fā)揮直接影響市場監(jiān)管職能的履行?；鶎油痉从?，縣市場監(jiān)管局執(zhí)法力量相對薄弱，且轄區(qū)執(zhí)法領(lǐng)域廣、管轄區(qū)域大，無法實(shí)現(xiàn)全面有效的監(jiān)管，尤其是食品、藥品和特種設(shè)備等實(shí)施全過程監(jiān)管的領(lǐng)域，借助派出機(jī)構(gòu)向基層延伸是提高監(jiān)管效能的重要手段?；鶎尤罕娨财毡檎J(rèn)為，身邊設(shè)立的市場監(jiān)管所非常必要，讓群眾更加省心、放心、安心，有利于及時(shí)受理和解決群眾投訴舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)市場中存在的問題，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)人民群眾切身利益。因此，建議進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)基層市場監(jiān)管所的力量。一是進(jìn)一步開展調(diào)研論證，找準(zhǔn)基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，摸清問題產(chǎn)生的根源，研究有效解決措施。二是結(jié)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，遵照總局領(lǐng)導(dǎo)指示，明確市場監(jiān)管所的法律定位，細(xì)化工作職責(zé)，積極協(xié)調(diào)立法機(jī)關(guān)，推動(dòng)《市場監(jiān)管所條例》的制訂，在行政法規(guī)層面予以固化，推動(dòng)市場監(jiān)管所工作盡快走上正軌。三是強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)，充實(shí)基層市場監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍力量，加大培訓(xùn)力度，加快培育專業(yè)化市場監(jiān)管執(zhí)法干部隊(duì)伍，加強(qiáng)基層市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、硬件保障，提升信息化水平。