統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境。組建市場監(jiān)管局的結(jié)果是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方法來對待食品藥品,與政策初衷南轅北轍。
“五花八門”,這是當前省以下食藥監(jiān)管體制改革的真實寫照。從2013年末開始,一些地方在不同層面整合工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的機構(gòu)和職能,推進統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革,其中以深圳、浙江、安徽、天津等?。ㄊ校榇怼?/p>
但改革效果短期內(nèi)并不盡如人意,新機構(gòu)在監(jiān)管體制系統(tǒng)性、監(jiān)管執(zhí)法一致性以及特殊產(chǎn)品監(jiān)管專業(yè)性等方面都存在挑戰(zhàn)。
上海福喜“過期肉”事件發(fā)生后,各界對于所謂“市場局”改革的爭論趨于白熱化。有的地方已緊急叫??h級市場監(jiān)管局改革,一些原本準備改革的地方開始搖擺,更多地方持等待觀望態(tài)度。在筆者看來,統(tǒng)一市場監(jiān)管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境,其中有兩個深層次問題值得我們關(guān)注。
一是監(jiān)管體制改革被簡單理解為大部門制。很顯然,統(tǒng)一市場監(jiān)管的目標是促進市場公平競爭、維護市場正常秩序,同時改革又嵌入到簡政放權(quán)、激發(fā)市場和社會活力的大背景中,從而具有政治意義。然而,一些地方簡單把體制改革等同于大部門制,片面認為整合的機構(gòu)和職能越多,就是改革創(chuàng)新的力度越大,一味“貪大求快”。實際上,事前審批部門的多與少主要影響企業(yè)辦事方便程度,事中事后監(jiān)管效能的高與低才真正關(guān)乎產(chǎn)品質(zhì)量安全,兩者之間沒有必然相關(guān)性。
習(xí)近平同志在十八屆二中全會第二次全體會議上強調(diào),“大部門制要穩(wěn)步推進,但也不是所有職能部門都要大,有些部門是專項職能部門,有些部門是綜合部門。”
各國經(jīng)驗表明,市場監(jiān)管體系可以統(tǒng)一,但食品藥品監(jiān)管是典型的專項職能。例如美國政府設(shè)有監(jiān)管一般市場秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC),同時專門設(shè)置食品藥品監(jiān)管局(FDA);英國政府有專門的藥品和健康產(chǎn)品監(jiān)管機構(gòu)(MHRA);日本的厚生勞動省監(jiān)管除食用農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全。如果我們硬給不同屬性的部門“拉郎配”,那就是誤解了統(tǒng)一市場監(jiān)管的理論內(nèi)涵。
二是機構(gòu)和職能整合反而削弱了專業(yè)監(jiān)管能力。本輪食藥改革源于加強食品安全監(jiān)管,最初的理想設(shè)計是用管藥的方法管食品。然而組建市場監(jiān)管局的結(jié)果是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方法來對待食品藥品,與政策初衷南轅北轍。
此次機構(gòu)改革后,縣級市場監(jiān)管局職責明顯增多,在行政問責的壓力下,大量監(jiān)管職責被下放給市場監(jiān)管所。這種做法看似落實了屬地責任,實際上以工商所為班底的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所根本沒有精力也沒有能力承擔食品生產(chǎn)、藥品經(jīng)營、特種設(shè)備等專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管。
筆者在基層調(diào)研中了解到,普通公務(wù)員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監(jiān)督執(zhí)法,至少需要兩年全職工作時間,專業(yè)成長的難度較大?,F(xiàn)實中大部分市場監(jiān)管所急缺專業(yè)人才,有的執(zhí)法人員“進藥店不知道做什么,只會問店主要營業(yè)執(zhí)照”。
針對上述問題,筆者提出三點建議:
一是漸進改革。統(tǒng)一市場監(jiān)管是大勢所趨,但不可能一步到位。目前的關(guān)鍵是把基層食藥監(jiān)管體系建立起來,而不是急于整合機構(gòu)。例如,深圳市早在2009年就組建市場監(jiān)管局,并將從農(nóng)田到餐桌的全鏈條食品安全監(jiān)管職能納入其中,但效果不佳。本輪機構(gòu)改革中,深圳市又將食品安全監(jiān)管職能從市場監(jiān)管局劃轉(zhuǎn)出來,組建獨立的食品藥品監(jiān)管局。深圳經(jīng)驗表明,如果是為改革而改革,不考慮監(jiān)管實際,將來很可能要“返工”。
二是創(chuàng)新思路。突出食品藥品監(jiān)管的專業(yè)性,將來適時成立健康產(chǎn)品監(jiān)管局,與市場監(jiān)管局并列。健康產(chǎn)品包括食品、藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品、食用農(nóng)產(chǎn)品、酒類、飲用水、煙草、消毒產(chǎn)品及其相關(guān)輔料包材等。在成熟市場經(jīng)濟國家如美國,每10元社會消費品零售額中就有3元是健康產(chǎn)品,產(chǎn)業(yè)規(guī)模可見一斑。從理論上說,市場監(jiān)管的對象是各類市場主體的交易行為,目的是維護市場秩序;而健康產(chǎn)品監(jiān)管的對象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全,屬于公共安全范疇,兩者的定位截然不同。
三是分類指導(dǎo)。就統(tǒng)一市場監(jiān)管體制帶來的影響而言,大城市與中小城市不同,發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)也不同。各地要充分評估整合工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的政策影響,對整合中和整合后可能出現(xiàn)的問題有充分準備。中央宏觀頂層設(shè)計必須與地方微觀基層創(chuàng)新相結(jié)合,提煉出一些具有代表性的模式,分類指導(dǎo)與分步實施相結(jié)合,避免盲目跟風(fēng)。
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更多>2019-08-07